國務院日前印發《土壤污染防治行動計劃》。這是當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領。
黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。《行動計劃》立足我國國情和發展階段，著眼經濟社會發展全局，以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，堅持預防為主、保護優先、風險管控，突出重點區域、行業和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導、企業擔責、公眾參與、社會監督的土壤污染防治體系。
《行動計劃》提出，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。[3]
《行動計劃》又被稱為“土十條”，從十個方面提出了達到上述目標的“硬任務”：[4]
開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。深入開展土壤環境質量調查，并建立每10年開展一次的土壤環境質量狀況定期調查制度;建設土壤環境質量監測網絡，2020年底前實現土壤環境質量監測點位所有縣、市、區全覆蓋;提升土壤環境信息化管理水平。
推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。2020年，土壤污染防治法律法規體系基本建立;系統構建標準體系;全面強化監管執法，重點監測土壤中鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬和多環芳烴、石油烴等有機污染物，重點監管有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采等行業。
實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。按污染程度將農用地土壤環境劃為三個類別;切實加大保護力度;著力推進安全利用;全面落實嚴格管控;加強林地草地園地土壤環境管理。
實施建設用地準入管理，防范人居環境風險。明確管理要求，2016年底前發布建設用地土壤環境調查評估技術規定;分用途明確管理措施，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單;落實監管責任;嚴格用地準入。
強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染。結合推進新型城鎮化、產業結構調整和化解過剩產能等，有序搬遷或依法關閉對土壤造成嚴重污染的現有企業。
加強污染源監管，做好土壤污染預防工作。嚴控工礦污染，控制農業污染，減少生活污染。
開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量。明確治理與修復主體，制定治理與修復規劃，有序開展治理與修復，監督目標任務落實，2017年底前，出臺土壤污染治理與修復成效評估辦法。
加大科技研發力度，推動環境保護產業發展。加強土壤污染防治研究，加大適用技術推廣力度，推動治理與修復產業發展。
發揮政府主導作用，構建土壤環境治理體系。2016年底前，在浙江省臺州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關市、廣西壯族自治區河池市和貴州省銅仁市啟動土壤污染綜合防治先行區建設。
加強目標考核，嚴格責任追究。2016年底前，國務院與各省區市人民政府簽訂土壤污染防治目標責任書，分解落實目標任務。
為深入貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》，切實加強農用地土壤污染防治，逐步改善土壤環境質量，保障農產品質量安全，特制定本實施意見。
附：意見全文
一、總體要求和目標
(一)總體要求。統籌糧食安全、農產品質量安全與農產品產地環境安全，以耕地為重點，以實現農產品安全生產為核心目標，以南方酸性土水稻種植區和典型工礦企業周邊農區、污水灌區、大中城市郊區、高集約化蔬菜基地、地質元素高背景區等土壤污染高風險地區為重點區域，按照“分類施策、農用優先，預防為主、治用結合”的原則，從防、控、治關鍵環節入手，強化監測評價，突出風險管控，實施分類管理，注重綜合施策，堅持重點突破，狠抓督導考核，落實“國家統籌、省級推進、市縣落實”的責任分工，逐步建立用地養地結合、產地與產品一體化保護的耕地可持續利用長效機制。
(二)工作目標。到 2020年，完成耕地土壤環境質量類別劃定，土壤污染治理有序推進，耕地重金屬污染、白色污染等得到有效遏制。優先保護類耕地面積不減少、土壤環境質量穩中向好;受污染耕地安全利用率達到 90% 左右，中輕度污染耕地實現安全利用面積達到4000萬畝，治理和修復面積達到 1000萬畝;建立針對重度污染區的特定農產品禁止生產區劃定制度，重度污染耕地種植結構調整和退耕還林還草面積力爭達到2000萬畝。到2030年，受污染耕地安全利用率達到 95% 以上，全國耕地土壤環境質量狀況實現總體改善，對糧食生產和農業可持續發展的支撐能力明顯提高。
二、完善農用地土壤污染防治法規標準體系
(三)推進農用地土壤污染防治法制建設。研究修訂《農產品產地安全管理辦法》，增加農產品產地土壤污染防治有關內容，細化特定農產品禁止生產區管理要求。配合相關部門推動《土壤污染防治法》《農產品質量安全法》《農藥管理條例》《耕地質量保護條例》《肥料管理條例》制修訂工作。2017年底前，出臺廢棄農膜回收利用管理辦法，配合相關部門制定農藥包裝廢棄物回收處理辦法。針對耕地重金屬、農膜殘留等農用地土壤污染突出問題，鼓勵推動地方結合實際，研究制定地方性法規。
(四)健全耕地土壤污染防治相關標準。開展耕地土壤環境監測、調查評估、等級劃分、風險管控、損害鑒定、治理與修復等技術規范研究與制修訂工作。會同有關部門完善農業投入品相關環境保護標準制修訂工作，加快推進肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量和農用污泥中污染物控制等標準修訂，完善農產品產地環境(土壤、大氣、灌溉水、秸稈還田等)和農業投入品(農藥、農膜、化肥、有機肥和土壤調理劑等)重金屬限量指標體系，研究制定重金屬低積累作物品種篩選和審定標準。配合有關部門頒布實施農用地膜新修訂國家標準，研究制定可降解農膜相關標準，推動農藥包裝標準修訂，增加防止農藥包裝廢棄物污染土壤的要求。鼓勵地方制定適合本地農業特點和地域特征的農用地環境管理相關地方標準。到2020年，基本建立覆蓋主要農作物農業投入、生產、產出全過程的農用地環境安全管理標準保障體系。
三、開展耕地土壤環境調查監測與類別劃分
(五)開展農用地土壤污染狀況詳查。加快完成全國農產品產地土壤重金屬污染普查，在此基礎上，以耕地為重點，根據全國土壤污染狀況詳查總體方案，開展耕地土壤污染狀況詳查，實施風險區加密調查、農產品協同監測，進一步摸清我國耕地土壤污染現狀，明確耕地土壤污染防治重點區域。2018年底前，查明耕地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響，完善耕地土壤環境質量檔案信息。配合環境保護部門建立耕地土壤環境質量定期調查制度，每10年開展1次。
(六)完善耕地土壤環境質量監測網絡。2017年底前，根據國家土壤環境質量監測網絡的統一部署，在現有相關耕地監測網絡基礎上，進一步布設全國耕地土壤環境質量國控監測點，構建覆蓋面廣、代表性強、功能完備的耕地土壤環境質量監測網絡，進一步強化農業環境監測保障能力。實施耕地土壤環境質量例行監測，重點在水稻、小麥、玉米、馬鈴薯、蔬菜等主產區和風險區域，制度化開展耕地土壤和農產品質量狀況同步監測。鼓勵各地農業部門，在大宗農產品生產基地及地方特色農作物種植區等區域，增設監測點位和特征污染物監測項目，提高監測頻次，實施耕地土壤環境質量補充監測。2018年底前，建成耕地土壤環境監測數據管理平臺，與全國土壤環境信息化管理平臺實現數據共享，適時對耕地環境風險變化作出預警，提出風險管控措施，并持續跟蹤后續風險管控效果。
(七)開展耕地土壤環境質量類別劃分。在耕地土壤污染詳查和監測基礎上，將耕地環境質量劃分為優先保護、安全利用和嚴格管控三個類別，實施耕地土壤環境質量分類管理。2017年底前，以土壤和農產品污染協同監測狀況為依據，會同環保部門出臺耕地土壤環境質量類別劃分技術指南。2020年底前，各地農業部門會同環保部門依據技術指南，在試點基礎上有序推進耕地土壤環境質量類別劃定，逐步建立分類清單和圖表，開展耕地土壤環境質量類別區劃。根據土壤環境質量變化進行動態調整。有條件的地區要逐步開展園地、草地等其他農用地土壤環境質量類別劃定等工作。
四、優先保護未污染和輕微污染耕地
(八)納入永久基本農田。各地農業部門要根據《永久基本農田劃定工作方案》，積極配合國土等部門將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，從嚴管控非農建設占用永久基本農田，一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。在優先保護類耕地集中的地區，推動各地優先開展高標準農田建設項目，確保其面積不減少，質量不下降。
(九)切實保護耕地質量。配合環保部門加強環境督查，督導地方在優先保護類耕地集中區域嚴格控制新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業，已建成的相關企業應當按照有關規定采取措施，防止對耕地造成污染。配合水利部門加強灌溉水水質定期監測，防止污染物隨灌溉水進入耕地。督促農村土地流轉受讓方切實履行土壤保護的責任，避免因過度施肥、濫用農藥等掠奪式生產造成土壤環境質量下降。因地制宜推行種養結合、秸稈還田、增施有機肥、少耕免耕等措施，提升耕地質量，優先發展綠色優質農產品。開展黑土地保護利用試點，扎實推進“控、增、保、養”，分類施策，精準保護黑土地。密切跟蹤例行監測結果，及時排查農產品質量出現超標的優先保護類耕地，及時實施安全利用類措施。
五、安全利用中輕度污染耕地
(十)篩選安全利用實用技術。總結科研示范和實踐探索經驗，研究制定相關評價技術規范及標準，科學評價、篩選安全利用類耕地實用技術。2017年底前，出臺受污染耕地安全利用技術指南，全面加強宏觀技術指導。2020年底前，安全利用類耕地集中的縣(市、區)，要結合當地主要作物品種和種植習慣，依據受污染耕地安全利用技術指南，科學制定適合當地的受污染耕地安全利用方案。
(十一)推廣應用安全利用措施。以南方酸性土水稻產區(江西、福建、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南)為重點區域，合理利用中輕度污染耕地土壤生產功能，大面積推廣低積累品種替代、水肥調控、土壤調理等安全利用措施，降低農產品重金屬超標風險。根據土壤污染狀況和農產品超標情況，建立受污染耕地安全利用項目示范區，采用示范帶動、整縣推進的方式，分批實施。2020年底前，推廣應用安全利用技術措施面積達4000萬畝。
(十二)實施風險管控與應急處置。定期開展農產品質量檢測，實施跟蹤監測，根據治理效果及時優化調整治理措施。推動地方制定超標農產品應急處置措施，對農產品質量暫未達標的安全利用類耕地開展治理期農產品臨田檢測，實施未達標農產品專企收購、分倉貯存和集中處理，嚴禁污染物超標農產品進入流通市場，確保舌尖上的安全。
六、嚴格管控重度污染耕地
(十三)有序劃定農產品禁止生產區。依照《農產品質量安全法》和《農產品產地安全管理辦法》，結合區域農產品品種特性和大氣、土壤、水體等環境狀況，科學劃定特定農產品禁止生產區。2017年底前，研究制定特定農產品禁止生產區劃定技術規定。及時總結湖南長株潭地區重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作經驗，在南方酸性土水稻產區、產糧(油)大縣、蔬菜產業重點縣等地區開展農產品禁止生產區劃定試點。2020年底前，依據耕地土壤污染詳查結果，在全國范圍內逐步推進特定農產品禁止生產區域劃定工作。
(十四)推進落實種植結構調整。在耕地重度污染區域，嚴禁種植超標食用農產品，及時采取農作物種植結構調整措施。研究制定相關支持政策，加大對結構調整產業鏈的扶持，激發農民實施結構調整的自覺性和主動性。繼續開展湖南長株潭地區重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作，總結完善技術路線、配套政策和工作機制，確保試點成果可復制、可推廣。實行耕地輪作休耕制度試點，出臺輪作休耕方案，開展重金屬污染耕地休耕試點。
(十五)納入退耕還林還草范圍。將嚴格管控類耕地納入國家新一輪退耕還林還草實施范圍，研究制定相關配套支持政策，保證退得出、穩得住，切實保障農民收益不降低。嚴格控制大中城市郊區嚴格管控類耕地轉用，確實需要轉為建設用地的，要根據有關規定經過嚴格審批。
七、實施耕地土壤污染綜合治理與修復
(十六)開展典型耕地污染治理修復技術應用試點。綜合土壤污染類型、程度和區域代表性，在典型耕地污染區開展治理與修復技術應用試點工作，分類分批實施受污染水田、菜地、旱地治理與修復試點項目。根據試點情況，比選形成一批成本低、效果好、易推廣的適用技術，編制和發布受污染耕地治理與修復推薦技術目錄。
(十七)建設耕地污染綜合治理與修復示范區。以典型工礦企業周邊農區、污水灌區、大中城市郊區、高集約化蔬菜基地、地質元素高背景區等土壤污染高風險地區為重點區域，針對典型作物和污染物，建設耕地污染綜合治理與修復示范區，因地制宜選擇外源污染隔離、灌溉水凈化、低積累品種篩選應用、水肥調控、土壤調理、替代種植、秸稈回收利用等技術，綜合施策，逐步實現農作物安全生產。2020年底前，受污染耕地開展治理與修復1000萬畝。
(十八)開展治理技術及產品驗證評價。在耕地污染典型地區建立治理技術驗證示范與監測評價基地，研究制定評價方法和標準，開展治理修復技術及產品的篩選、驗證與評估，研究建立耕地污染治理修復技術及產品驗證評價制度。
八、推行農業清潔生產
(十九)嚴控農田灌溉水源污染。推動有關部門和地方加強農田灌溉水檢測與凈化治理，確保水源符合農田灌溉水質標準，嚴禁未經達標處理的工業和城市污水直接灌溉農田。對因長期使用污水灌溉導致土壤污染嚴重且農產品質量嚴重超標的，劃定為特定農產品禁止生產區，開展休耕、種植結構調整、退耕還林還草等措施。
(二十)實施化肥農藥零增長行動。加大測土配方施肥技術推廣，開展化肥減量增效試點和果菜茶有機肥替代化肥試點，指導地方加大示范推廣力度。推行精準施藥、病蟲害統防統治和綠色防控，加強試點示范和補貼力度，推廣高效低毒低殘留農藥和大中型高效藥械，扶持一批專業化病蟲防治服務組織;加強科學施肥用藥的技術指導和工作督查，嚴禁將城鎮生活垃圾、污泥、工業廢物直接用作肥料。到 2020年，全國主要農作物化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40% 以上，測土配方施肥技術推廣覆蓋率達90% 以上。加強農藥包裝廢棄物回收處理，2017年起，在江蘇、浙江、山東、河南、海南等省份選擇部分產糧(油)大縣和蔬菜產業重點縣開展農藥包裝廢棄物回收處理試點;到 2020年，推廣到全國30% 的產糧(油)大縣和所有蔬菜產業重點縣。
(二十一)強化廢舊農膜和秸稈綜合利用。配合有關部門修訂完善地膜生產加工標準體系，建立聯合監管機制，加大執法監管力度，嚴厲打擊違法生產和銷售不合格農膜行為。推行地膜“以舊換新”機制，推廣加厚地膜應用，開展可降解地膜示范應用;開展區域性回收利用示范，建立健全廢棄農膜回收貯運和綜合利用網絡。到2020年，河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆等農膜使用量較高省份力爭實現廢棄農膜全面回收利用。大力開展秸稈還田與秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用，建立健全秸稈收儲運體系，加快推進秸稈綜合利用的規模化、產業化發展。在京津冀等大氣污染重點區域，開展秸稈綜合利用示范縣建設。到2020年全國秸稈綜合利用率達到85% 以上。
(二十二)推進畜禽養殖污染防治。嚴格規范獸藥、飼料添加劑的生產和使用，防止有害成分通過畜禽養殖廢棄物還田對土壤造成污染。組織實施畜禽糞污綜合利用政策試點，采取政府購買社會化服務，或者政府支持農業生產者購買社會化服務等方式，支持探索畜禽糞污有效儲存、收運、處理、綜合利用全產業鏈發展的有效模式。編制《種養結合循環農業工程規劃》，探索種養結合整縣推進試點。推進典型流域農業面源污染綜合治理試點，形成一批可復制、可推廣的農業面源污染防治技術模式。到 2020年，規模化養殖場、養殖小區配套建設廢棄物處理設施比例達到 75%以上。
九、加大耕地污染防治政策支持力度
(二十三)健全綠色生態導向的農業補貼制度。實施綠色生態為導向的農業支持保護補貼政策，引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強耕地質量保護，減少耕地污染。進一步整合測土配方施肥、低毒生物農藥補貼、病蟲害統防統治補助、耕地質量保護與提升、種養結合循環農業、畜禽糞污資源化利用等項目資金，更多用于優先保護類耕地集中的縣(市、區)，耕地重金屬污染治理修復等項目資金適度向耕地污染防治重點區域傾斜。
(二十四)建立農用地污染防治生態補償機制。以耕地重金屬污染防治為切入點，在重點區域探索建立耕地重金屬污染治理修復生態補償制度，合理確定補償標準，采取實物補償或現金補貼等方式，對開展種植結構調整、禁止生產區劃分或自主采取土壤污染防治措施的農民進行補償，確保農民收入不減少、農產品有毒有害重金屬含量不超標、土壤質量不惡化、農產品產量基本穩定。開展休耕補貼試點，引導農民將重度污染耕地自愿退出農業生產。
(二十五)創新耕地污染防治支持政策。進一步創新金融、保險、稅收等支持政策，對開展耕地污染治理的農業經營主體或市場主體優先實施信用擔保、貼息貸款或稅收減免，完善耕地污染防治保險產品和服務。
(二十六)健全耕地污染防治市場機制。完善耕地污染防治投融資機制，建立目標績效考核制度，因地制宜探索通過政府購買服務、第三方治理、政府和社會資本合作(PPP)、事后補貼等形式，吸引社會資本主動投資參與耕地污染治理修復工作，逐步建立健全耕地污染治理修復社會化服務體系。鼓勵有條件的地區，探索通過第三方治理或 PPP模式，實施整縣(區)或區域一體化耕地污染治理修復。
(二十七)加大科技研發支持力度。啟動“農業面源和重金屬污染農田綜合防治與修復技術研發”國家重點研發計劃，充分發揮全國農業科技協同創新聯盟作用，促進科研資源整合與協同創新，加強農用地污染監測、污染源解析、污染物遷移轉化、土壤與作物污染相關性等基礎研究，加大農業投入品減施、水分管理、土壤調理、品種替代、生物修復、污染超標農產品安全利用等實用技術研發，盡快形成一整套適合我國國情農情的農用地污染防治技術模式與體系。加強農業科技體制機制創新，完善經費保障和激勵機制，激發農業科技創新活力和農業科研人才積極性。
十、強化農用地污染防治責任落實
(二十八)建立責任機制。按照“國家統籌、省級推進、市縣落實”原則，建立政府主導的農用地污染防治工作責任機制。農業部成立相關司局和單位參加的農用地污染防治推進工作組，制定總體意見及配套文件，強化頂層設計，做好科學謀劃部署，配合環境保護部，與省級人民政府簽訂責任書，落實治理任務;省級農業部門安排部署本省農用地土壤污染防治工作，及時做好協調推進;縣級人民政府是農用地土壤污染防治的責任主體，縣級農業部門要加強與發展改革、財政、環保、國土等部門溝通協作，根據耕地土壤環境調查監測結果及時向同級人民政府提出工作建議，因地制宜制定具體落實方案，科學確定技術路徑，確保農用地土壤污染防治工作及時、全面、有效落實。
(二十九)加強技術指導。農業部組建涵蓋環保、土肥、種植、農產品加工、農產品質量安全等領域的技術指導委員會，負責制定技術指南、操作規程和相關技術標準，確定重點實施區域，指導相關省(區、市)編制耕地污染防治規劃與實施方案，配合農用地污染防治推進工作組做好耕地污染防治工作的監督和技術服務，對耕地土壤治理修復技術和產品開展評價。加強農業資源環境體系建設，提升農業環境監測和指導服務能力。
(三十)實施績效考核。各級農業部門要強化責任意識和擔當意識，切實將農用地污染防治納入農業農村工作的總體安排，不斷加大工作力度，創新工作機制，確保工作取得成效。農業部加強對地方工作的督查，定期召開農用地污染防治協調推進會，及時研究解決工作中出現的新問題新情況;開展農用地污染防治評估與考核，建立綜合評價指標體系和評價方法，客觀評價地方工作成效，納入農業部延伸績效考核，并作為相關項目支持的重要依據，工作嚴重不力的要追究責任。
(三十一)推進信息公開。配合環保部門建立完善農用地土壤環境質量信息發布制度，定期發布農用地土壤環境質量報告，向社會公眾公布農用地土壤環境質量狀況，及時回應社會關切的熱點問題，全力保障社會公眾對農用地土壤環境信息的知情權。暢通公眾表達及訴求渠道，全面推進公眾參與，充分發揮社會公眾和新聞媒體對農用地污染防治工作的監督作用。
(三十二)加強宣傳培訓。結合世界地球日、世界環境日、世界土壤日、世界糧食日、全國土地日等主題宣傳活動和新型職業農民培育、農村實用人才培訓等，用人民群眾喜聞樂見的方式，大力開展農用地污染防治科學普及和教育培訓活動，切實提高農民特別是新型經營主體對農用地污染防治重要性和緊迫性的認識，進一步提升社會公眾參與農用地保護的自覺性、主動性和能力水平。
