建立國家綠色發展基金是中國生態環境投融資改革、推進生態文明和綠色發展的重大舉措。本文按照早期研究、中期探索、設計建立三個階段回顧了國家綠色發展基金的探索過程，總結了國內外綠色發展和環保基金的經驗，闡述了基金設立對踐行習近平生態文明思想、破解綠色發展投融資瓶頸、促進生態文明與美麗中國建設、保障綠色高質量發展的重要意義，分析了最新設立的國家綠色發展基金的基本框架，展望了綠色發展基金管理及制度未來的建設方向。
2020年7月15日，由財政部、生態環境部和上海市人民政府共同發起設立的國家綠色發展基金股份有限公司(以下簡稱“國家綠色發展基金”)在上海市揭牌。國家綠色發展基金首期募資規模為885億元，這標志著歷經20多年的曲折探索，生態環境保護領域第一個國家級政府投資基金終于開花結果，也標志著生態環境保護投融資機制改革取得了歷史性突破和進展。生態環境部環境規劃院作為技術支持單位之一，從20世紀90年代開始就協助財政、生態環境部門研究國家環境保護基金，最終協助設計國家綠色發展基金方案。本文基于探索歷史和方案起草階段的研究工作，首先對綠色發展基金的探索和成立過程進行回顧，然后對國內外綠色發展和環保基金的經驗進行總結，進而分析了國家綠色發展基金成立的現實意義、基本框架結構與運行要點，最后展望了基金未來的發展方向。
探索國家綠色發展基金的歷史回顧
設立國家環境保護基金和國家綠色發展基金是我國生態環境保護歷史中的一個探索熱點和難點，大體經歷了早期研究、中期探索、近期設計建立三個階段。早期研究主要是針對排污收費制度改革的政府主導型國家環境保護基金，后期研究才真正轉入國家綠色發展基金的探索和設計。
早期研究：基于排污收費制度改革
1994年，世界銀行中國技術援助項目《中國排污收費制度設計及其實施研究》(TA-B-8-1)開啟了中國排污收費制度的改革進程。該項目是當時最大的一個環境經濟政策研究項目，旨在對1979年我國開始實施的排污收費制度進行全面完善和改革設計。改革主要涉及排污收費標準與征收制度、排污收費資金使用政策兩大方面。時任國家環境保護局局長解振華和全國人大環境與資源保護委員會主任委員曲格平直接領導推動排污收費制度改革，財政部和原國家發展計劃委員會給予了全面的支持。這個時期的排污費資金使用改革方向就是借鑒歐美國家政府基金模式，把原先企業無償使用的排污費資金改革成有償使用(免息或低息)，建立各級政府的環境保護基金，解決企業污染治理資金嚴重不足的問題。當時沈陽市在全國率先設立了地方環境保護基金，隨著沈陽環境保護基金的建立，全國許多地方都開始設立環境保護基金。在國家層面上，楊金田、王金南牽頭完成的《中國排污收費制度設計及其實施研究》(TA-B-8-1)也提出了明確的國家環境保護基金建議方案，同時國家環境保護局也向亞洲開發銀行等金融機構尋求設立國家環境保護基金的支持。鑒于當時排污費資金的中央地方分配機制剛剛建立、很多地方不支持中央集中排污費資金、排污費資金收入規模只有50億元、對排污費資金性質認識差異較大等原因，基于排污收費制度的國家環境保護基金建立最終無果，但研究層面的工作基本上沒有停止。
中期探索：基于環境保護稅開征
基于上述項目設計的排污收費制度改革方案終于在2003年開始在全國全面實施。可以說，新的排污收費制度實際上就是歐美國家實施的污染排放稅，改變了過去簡單的“超標收費”的做法，實施了基于污染當量的污染物排放總量收費。但是，2003年的排污收費制度改革，只是針對收費標準和征收制度的改革，沒有觸及資金使用政策。隨著2003年新排污收費制度改革的推進，中央按照10%的比例集中了地方排污收費資金，環保部門又開始討論排污費資金的使用政策，環保部門試圖通過設立環境保護基金繼續保持能力建設的資金渠道。2017年，全國人大常委會通過了《環境保護稅法》，所有環境保護稅都納入了地方財政預算資金，原先的環保部門自身能力建設以及中央集中的污染治理資金機制受到了一些挑戰。最終，在黨的十八大提出生態文明建設和綠色發展理念的新形勢下，環保部門放棄了原先的國家環境保護基金方案，開始與財政部積極推動國家綠色發展基金方案的研究和設計。
設計建立：基于生態文明和綠色發展
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和綠色發展。黨中央、國務院就加強生態文明建設、推動綠色發展作出了一系列重要決策部署。2015年，黨的十八屆五中全會明確要求“發展綠色金融、設立綠色發展基金”。2016年，G20財長和央行行長會議對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域達成共識，明確提出建立綠色發展基金。《中共中央 國務院關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》(2017年)、《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》(2018年)、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于構建現代環境治理體系的指導意見》(2020年)等文件均對設立國家綠色發展基金進行了部署，使得設立國家綠色發展基金正式進入快車道。
2020年，在全球經濟下行、各國都在尋求“綠色復蘇”的新形勢下，各籌辦單位仍然順利召開基金公司發起人大會、第一次股東大會、董事會、監事會等會議，圓滿完成國家綠色發展基金股份有限公司注冊，超額完成募資任務。在上海設立國家綠色發展基金，一方面有利于借力上海作為國際金融中心的獨特優勢，加快健全多元化生態環保投入渠道，利用市場機制支持綠色發展，推動生態文明和美麗中國建設;另一方面有利于充分調動社會資本投入綠色產業的積極性，更好地推進長江經濟帶發展等重大國家戰略，助力打贏打好污染防治攻堅戰。
國內外綠色發展和環保基金的經驗借鑒
綠色金融在環境保護、污染防治、生態文明建設、綠色發展等方面發揮著非常重要的資金保障作用。綠色基金或環保基金是綠色金融的重要組成和形態，國內外都重視設立專業化的綠色環保基金。這類基金主要有政府主導型和市場主導型兩類，而且早期建立的基金主要是以政府主導型基金為主。
美國清潔水州周轉基金
美國1987年設立了清潔水州周轉基金(Clean Water State Revolving Fund, CWSRF)，聯邦政府和州政府按照4∶1的比例注入資本金。為擴大資金量，各州還可以通過“平衡債券”(用周轉基金中的1美元做擔保發行2美元的債券)來增加可使用資金。清潔水州周轉基金主要通過低息或無息貸款方式為公有污水處理廠建設和維護，非點源、河口管理等合格項目提供援助。其顯著特征在于，以財政資金穩定注入作為主要資金來源，以利息收入和投資性收益作為補充來源，以低息貸款等有償使用方式為主，主要解決企業融資瓶頸問題，對撬動社會資本投入環保行業起到了重要作用。隨著城市污水處理設施普及率的提高，這部分資金需求逐步下降，2019年美國聯邦預算投入的資金下降到13.9億美元。
波蘭國家環保和水資源管理基金
波蘭政府在發展生產的同時，非常重視環境保護。1989年成立的國家環境保護與水資源管理基金會是當時波蘭環保項目最大的金融機構。當國家與地方環保項目的支出超出預算時，基金會可提供資金。國家環保基金會、地方環保基金會的主要作用是提供貸款補助，把最優惠利率的貸款提供給地方政府的環保項目，如保護水與空氣污染治理項目，減少二氧化碳、一氧化碳與其他有害氣體排放的項目，垃圾處理以及測量儀器的改造等。總體上看，波蘭國家環保基金是目前中東歐國家中比較典型的一個國家環保基金模式。
重慶環保產業股權投資基金
2015年，原環保部對外合作中心和重慶市原環保局共同發起成立重慶環保產業股權投資基金，這是全國第一支在中國證券投資基金業協會備案的政府主導的環保類股權投資基金，體現了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一改革核心要求。重慶環保產業股權投資基金注冊資本為2000萬元人民幣，中綠實業有限公司持股18%、重慶環保投資有限公司持股39%，兩家國有單位合計持股57%，其他股東為上市公司及民營企業。該基金確立了股權投資、產投融合、咨詢服務相結合的業務發展方向，投資領域涵蓋了節能環保、新能源、新材料、高新制造等領域。2019年該基金規模達到115億元。
河南省綠色發展基金
2019年，河南省設立了綠色發展基金，首期規模35億元，其中省財政出資5億元，河南省農業綜合開發公司籌集5億元，相關省轄市出資5億元，子基金規模20億元。該基金通過投貸聯動形式與銀行合作，將帶動銀行貸款不低于140億元，形成不低于175億元的投資規模。未來基金規模為160億元，將帶動銀行等金融機構以債權方式支持不低于640億元，形成不低于800億元的投資規模。該基金投資范圍是圍繞推動經濟綠色轉型升級，促進綠色產業發展，激發市場綠色投資動力，重點支持河南省內清潔能源、生態環境保護和恢復治理、垃圾污水處理、土壤修復與治理、綠色林業等領域的項目。
長江綠色發展投資基金
2019年11月27日，長江綠色發展投資基金、長江綠色發展基金管理有限公司在中國三峽集團北京總部正式揭牌。長江綠色發展投資基金由國家發展改革委與三峽集團共同發起設立，定位為國家級產業投資基金，首期募集資金200億元，未來計劃形成千億級規模。該基金擬重點投向長江經濟帶沿江省市水污染治理、水生態修復、水資源保護、綠色環保及能源革命技術創新等領域，全力支持長江經濟帶綠色發展。
國家綠色發展基金的意義與架構
2020年設立的國家綠色發展基金能充分發揮財政資金的增信和讓利作用，可以吸引更多社會資本投入綠色發展重點領域，對提升環境治理體系和治理能力現代化水平有重要示范引領作用。
設立國家綠色發展基金的現實意義
踐行習近平生態文明思想的重要舉措。習近平總書記指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”;“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”;“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利”;“把生態文明建設放在突出的戰略位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”;“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發”。設立國家綠色發展基金，就是貫徹綠色發展理念、踐行習近平生態文明思想的重要舉措。
破解綠色發展投融資瓶頸的重要方式。我國在污染治理項目和產業發展方面，存在嚴重的融資難題。由于相關企業規模普遍較小，一般不具備上市資格，只能利用銀行貸款和商業信用等融資方式。即便是能夠進行銀行貸款，也常常需要付出高昂的成本，不僅要上浮貸款利率，而且還要向擔保公司、貸款銀行支付不菲的擔保費、抵押資產評估費、財務顧問費、業務咨詢費等額外費用。設立國家綠色發展基金，可發揮中央財政投入的杠桿效應、乘數效應，引導資金流向生態環境領域，不僅能給打好污染防治攻堅戰提供資金支持，同時還能創新生態環境領域投融資方式，也能有力緩解環保行業融資難困境，這對發展環保產業、增強生態環境治理新動力、推動生態環境治理邁向中高端水平、促進環境和經濟社會可持續發展都具有重大意義。
推動生態文明與美麗中國建設的基礎保障。中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，綠色發展是應有之義。目前，我國生態環境治理資本市場尚不健全，社會資金承擔風險的能力還有限，需要在基礎性、公益性生態環境領域和商業性生態環境領域之間建立信用傳遞機制。政府引導資金可以發揮橋梁紐帶作用，充分體現政府引導、市場化運作特色，推動生態環境市場整體繁榮，引導社會資金投入生態文明與美麗中國建設，運用市場機制實現節能環保和綠色發展，促進綠色科技創新和環境技術擴散，在環境與發展雙贏格局中實現“綠色復蘇”。
國家綠色發展基金的基本架構
國家綠色發展基金規模。國家綠色發展基金由財政部、生態環境部和上海市人民政府三方共同發起設立。首期基金總規模為885億元，其中除了中央財政出資的100億元，還包括長江經濟帶沿線11省(市)、部分金融機構和相關行業企業籌集的資金。基金首期資金募集充分體現了政府和企業的多元性。基金在首期存續期間主要投向長江經濟帶沿線11省(市)，同時適當投向其他區域。
國家綠色發展基金定位。按照習近平生態文明思想的總體要求，國家綠色發展基金從國家生態環境治理體系建設的具體部署出發，堅持國家戰略與市場體系相結合，發揮杠桿導向作用，以市場化手段解決污染防治、生態修復等綠色發展中的融資問題，為打好污染防治攻堅戰提供融資支持，促進污染治理、生態修復等綠色產業發展和經濟高質量發展。
國家綠色發展基金投向。國家綠色發展基金重點投向環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、資源能源節約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發展重點領域。據悉，國家綠色發展基金已儲備戰略功能類、股權投資類、子基金類項目80個左右，將對污水處理、垃圾焚燒、危廢處理、清潔能源、電池回收利用、充電樁等十幾個細分行業進行分類支持。
國家綠色發展基金運作方式。國家綠色發展基金按照市場化原則實行專業化管理。基金采取公司制形式，成立“國家綠色發展基金股份有限公司”，按照市場化要求運作。基金采取多元化投資方式，充分發揮財政資金引導作用和市場在資源配置中的決定性作用，采用股權投資、基金注資等方式進一步吸引社會資本投入，推動建立多元共治的生態環境保護格局。
國家綠色發展基金的未來展望
國家綠色發展基金首期存續期間主要投向長江經濟帶沿線11省(市)，同時適當投向其他重大戰略區域。與財政資金直接投入和PPP等方式相比，國家綠色發展基金更加注重服務國家重大戰略與市場化機制的有機結合，吸引更多社會資本投入綠色發展重點領域。展望國家綠色發展基金今后的發展方向，提出以下發展建議
更加聚焦服務和滿足國家生態環境保護需求
服務國家重大戰略是國家綠色發展基金設立的出發點，國家綠色發展基金應進一步聚焦打贏打好污染防治攻堅戰、美麗中國建設以及綠色高質量發展，支持生態環境公益性強、社會資本投資積極性不高的生態環境保護重大項目實施，引導和拉動社會資金投入，形成綠色投融資良性循環。設立適當的投資方向比例要求，將有限的資金向重點領域聚集，積極引導社會資本投向大氣、水、土壤和固體廢物污染防治以及生態保護修復等外部性強的綠色發展領域。
以長江經濟帶為重點覆蓋全部重大戰略區域
為了服務長江經濟帶發展國家戰略需要，國家綠色發展基金要把貫徹生態文明建設、推動長江經濟帶發展等戰略與運用市場機制有機結合起來，中央財政與沿江省(市)共同出資，在首期存續期間將聚焦長江經濟帶沿線綠色發展領域，并適當輻射其他國家重大戰略區域，探索可復制、可推廣的經驗。未來，基金將逐步向京津冀、黃河流域、粵港澳大灣區等具有全局性和戰略性意義、生態受益范圍廣泛的重點區域拓展，成為真正意義上的國家綠色發展基金。
更加強化財政資金引導與市場機制的結合
國家綠色發展基金是財政資金引導設立、采用市場化方式運作的國家級投資基金。在服務國家重大戰略的基礎上，要進一步強化財政資金引導作用，不與市場爭權，不與民營企業爭利，與純市場化的風險投資基金、產業投資基金錯位發展，防止對社會資金形成擠出效應。未來，隨著清潔能源、綠色交通、資源能源節約利用、環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化等領域的投資回報機制不斷完善，市場機制不斷成熟，國家綠色發展基金應逐步退出市場機制相對成熟的領域。建議重點投向社會資本積極性不高的重點領域，探索和引導形成多元化的投入機制，持續推進基礎性、戰略性、全局性生態環保項目的落地實施。
完善基金有效運作和健康成長的配套機制
建立完善的生態環保投資回報機制，是生態環保項目獲得國家綠色發展基金支持的關鍵。首先，要完善并落實污染者付費制度。在綜合考慮地方財力、社會承受能力的基礎上，合理制定污水處理、垃圾分類等領域的收費標準，并完善處理收費標準動態調整機制。其次，積極探索組合開發模式。通過商業性、開發性資源配套及項目捆綁實施，以經營性收益反哺生態環保公益性投入。最后，提升區域生態產品價值轉化能力。通過環境綜合整治和生態修復保護，促進土地升值溢價及財政收入增加，進而增強生態環保投入的內生動力，把國家綠色發展基金建成生態產品價值實現的投融資示范平臺。
參考文獻
本文擬刊于環境保護雜志第15期
作者介紹：
程亮：生態環境部環境規劃院生態環境投資與產業綜合研究所副所長
陳鵬：生態環境投資與產業綜合研究所研究員
逯元堂：生態環境部科技與財務司投資處處長，研究員
王金南：生態環境部環境規劃院院長，浙江大學求是講座教授，中國工程院院士
