《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》中提出推進重點區域協同立法，探索深化區域執法協作。近年來，隨著區域大氣污染聯防聯控機制不斷完善，區域大氣污染防治協作程度不斷深入，京津冀及周邊地區、汾渭平原和長三角等重點區域各項大氣污染防治工作有序推進，大氣環境質量顯著改善，但是臭氧和細顆粒物污染形勢依然嚴峻。為著力消除重污染天氣、防治臭氧污染、治理柴油貨車污染，亟須推進重點區域大氣污染防治協作立法，完善區域大氣污染聯防聯控機制，推動重點區域空氣質量持續改善。
01
區域協同立法的基礎
《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出，健全跨區域污染防治協調機制，加快解決人民群眾反映強烈的大氣、水、土壤等突出環境問題。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步指出，建立污染防治區域聯動機制，完善京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，建立區域協作機制。在部分地區開展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法。中共中央審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》指出，生態環境保護要率先取得突破。國務院重要文件《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中明確提出制定京津冀及周邊大氣污染防治條例。
2014 年修訂的《環境保護法》和 2015 年修訂的《大氣污染防治法》均明確要求建立重點區域聯防聯控機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、 統一的防治措施，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作，為開展區域大氣立法提供上位法依據。
為依法依規推進區域大氣污染防治工作，國家和地方積極探索立法新思路、新舉措，結合實際情況及時修訂頒布地方大氣污染防治條例，制定大氣污染物特別排放限值標準，開展區域關鍵領域協作立法等，為區域大氣立法奠定了良好的基礎。2017 年京津冀三地共同制定了首個區域標準《建筑類涂料與膠黏劑揮發性有機化合物含量限值標準》，并同步發布實施。長三角出臺了《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區產業項目準入標準》，積極開展能源供應、建筑施工、汽車維修等領域行業污染物排放標準制定，研究和編制統一技術規范、統一標準修訂和發布流程等工作。2020年5月，京津冀三地同步實施《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。條例作為落實京津冀協同發展戰略的首個立法協同項目，聚焦共同領域、解決共同問題、承擔共同責任，在核心條款、基本標準、關鍵舉措上保持一致，做到了立法同步、實施同步，為三地攜手共同打贏污染防治攻堅戰提供有力的法律保障。
02
亟待解決的關鍵問題
區域大氣污染防治協同立法的總目標是，為區域大氣污染防治協調合作機制的構建提供法制保障，為區域大氣污染協同治理的實現營造良好的法治環境。按照“優勢互補、互利共贏、區域一體”的原則，實現區域內各方利益的均衡與共享，實現大氣污染防治法律制度的協同，整合執法力量、合理劃分區域大氣污染聯防聯控事權，確保區域大氣污染協同防治的高效性、長久性和可持續性。因此，區域大氣污染防治協同立法亟待解決的關鍵問題主要包括以下方面：
一是明確協同立法的目標定位。立足于區域內各地在經濟發展、社會背景、法制建設等方面的差異，分析各地在區域協同立法推進過程中面臨的障礙和問題，并深入探究這些問題與障礙的成因，關注背后的社會實際。堅持問題導向，清晰地認識到問題所在和問題成因，通過明確立法的目標定位，妥善解決問題，確保區域協同立法的可行性、針對性和有效性。
二是明晰事權劃分的問題。事權是法律授予政府處理公共事務的權力。事權強調政府權力的邊界范圍，強調與權力相對應的義務承擔及責任。政府間的事權劃分是指不同級別政府之間根據職能將專有事權、共享事權、剩余事權等不同性質事權進行分配。區域大氣污染協同治理問題，縱向涉及央地政府間對公共事務事權的劃分，橫向涉及各地的府際合作、權責分配。以京津冀為例，中共中央審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀協同發展提出了明確的深化改革、頂層設計的路線。但是統籌行政指令、市場意愿和法律意志是協調京津冀區域要素資源整合、跨區域治理的先決條件。當前，京津冀區域大氣污染聯防聯控主要通過行政命令、指導意見和實施方案等配置各地在大氣污染防治中的權力義務。這種制度設計決定了在短期內成效明顯，但從長遠來看，探索京津冀事權劃分的理論與政策支持、發展與改革路徑，實現大氣污染防控事權配置的優化應為區域大氣立法破題的關鍵。
三是解決區域立法如何協作的問題。不僅要求立法機關進行立法合作，也要求在立法工作、立法推進過程和立法效果上達到協同。既要求突破原有行政體制和行政區域的限制，達到跨區域性立法的統一性和協調性，也要求實現區域內的制度協同和利益平衡，兼顧各方利益訴求。這就要求在區域協作立法過程中清理涉及地方保護主義或者各地間存在沖突的與環境相關的地方性法規，這也是加強信息溝通、打破政策壁壘的必由之路。
四是解決如何促進區域大氣污染防治協作機制長效合理的問題。隨著我國區域大氣污染防治協作的不斷深入，統一規劃、統一標準、統一監測、統一污染防治等方面在實際管理中均取得階段性成效，對重點區域空氣質量改善起到有力的推動作用。但是現行的區域大氣污染聯防聯控系統性和長效性仍有不足，實際運行過程中還存在協作困難、互相扯皮推諉等問題，迫切需要通過立法明確在區域聯防聯控中應該構建的工作模式和協作機制，包括統一監管、區域聯合執法、信息公開和共享等。
作者簡介：燕麗，生態環境部環境規劃院大氣環境規劃研究所, 研究員;雷宇，生態環境部環境規劃院大氣環境規劃研究所, 研究員;賀晉瑜，生態環境部環境規劃院大氣環境規劃研究所, 副研究員。
