創(chuàng)新三江源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制
打造高原人與自然和諧共生新方案
張林波 寶明濤
三江源國(guó)家公園管理局供圖
編者按
三江源生態(tài)戰(zhàn)略地位極其重要，是全球氣候變化的敏感區(qū)和重要生態(tài)屏障，與長(zhǎng)江、黃河兩個(gè)國(guó)家重大戰(zhàn)略都直接緊密相關(guān)，是維系長(zhǎng)江、黃河流域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。草地是三江源的主要生態(tài)系統(tǒng)類型，兼具經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)資源兩重屬性，由于當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺失，生態(tài)產(chǎn)品并沒有成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民主要的收入來(lái)源，是導(dǎo)致三江源區(qū)“人-草-畜”關(guān)系失衡的主要原因。本文在中國(guó)工程院“生態(tài)文明建設(shè)若干戰(zhàn)略問題研究”項(xiàng)目的長(zhǎng)期研究基礎(chǔ)上，征詢眾多院士專家意見，形成本文觀點(diǎn)。
01
踐行生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是國(guó)家
賦予三江源的光榮使命
提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是國(guó)家對(duì)三江源的定位和要求。三江源是長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，是高原生物多樣性最集中的地區(qū)，是亞洲、北半球乃至全球氣候變化的敏感區(qū)和重要屏障，是我國(guó)乃至全球重要生態(tài)產(chǎn)品的關(guān)鍵供給區(qū)。作為《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國(guó)家水源涵養(yǎng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是三江源區(qū)的首要任務(wù)。三江源區(qū)是國(guó)家確定的首個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，肩負(fù)著推進(jìn)三江源國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)，探索生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要使命。
黨和國(guó)家高度重視三江源的生態(tài)保護(hù)工作。國(guó)家對(duì)三江源生態(tài)保護(hù)力度不斷加大，先后實(shí)施了兩期三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，開展了退牧還草、禁牧封育、草畜平衡管理、黑土灘治理以及草原有害生物防控等一系列生態(tài)退化治理與生態(tài)保護(hù)措施。三江源等生態(tài)功能重要的地區(qū)不宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，主要是保護(hù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。十四五規(guī)劃綱要明確提出要在三江源國(guó)家公園開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)工作，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為保障三江源生態(tài)系統(tǒng)安全和提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措。
02
三江源區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品
供給能力尚不充分
三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。隨著三江源生態(tài)保護(hù)力度的不斷加大，三江源生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)取得明顯成效，生態(tài)環(huán)境狀況呈現(xiàn)出穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力明顯提升。但是，高寒生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，生態(tài)退化恢復(fù)具有長(zhǎng)期性、艱巨性的特點(diǎn)。三江源優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力亟待提升，草地退化仍然量大面廣。截止2018年底，在全區(qū)草地退化態(tài)勢(shì)總體得到有效遏制的同時(shí)，仍有大量退化草地未能有效恢復(fù)，草地退化總面積占區(qū)域總面積的四成。2005-2017年三江源區(qū)人口增加約27.71萬(wàn)人，人口年均增速高達(dá)2.2%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均增長(zhǎng)率，并且現(xiàn)狀人口規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了三江源區(qū)的合理人口數(shù)量。局部地區(qū)畜牧超載現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，三江源區(qū)人-草-畜矛盾沒有得到根本性解決。與上個(gè)世紀(jì)七十年代相比，三江源黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)能力仍有較大提升空間。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還難以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民積極性。草地是三江源區(qū)的主要生態(tài)系統(tǒng)類型，兼具經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)資源兩重屬性，既可以生產(chǎn)畜牧產(chǎn)品，也提供生態(tài)產(chǎn)品。現(xiàn)有補(bǔ)償模式不能解決三江源農(nóng)戶生計(jì)問題，農(nóng)牧民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，其中生態(tài)產(chǎn)品為牧民貢獻(xiàn)的轉(zhuǎn)移性收入僅占牧民總收入的兩成。由于當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值還未充分實(shí)現(xiàn)，沒有成為農(nóng)牧民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和收入，導(dǎo)致農(nóng)牧民在實(shí)際的生產(chǎn)生活過程中，只看重草地的經(jīng)濟(jì)資源屬性和畜牧產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能，而忽視了草地的生態(tài)資源屬性和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，只能簡(jiǎn)單通過單純?cè)黾由蟮臄?shù)量來(lái)提高生活水平。只有建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使生態(tài)產(chǎn)品也能成為農(nóng)牧民收入的重要來(lái)源，才可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民生態(tài)保護(hù)提升生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑機(jī)制創(chuàng)新亟待加強(qiáng)。一是三江源區(qū)已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償屬于政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償，而且是以中央政府作為主體的縱向生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償方式單一。這種補(bǔ)貼式、被動(dòng)式、義務(wù)式的補(bǔ)償模式難以充分調(diào)動(dòng)起牧民主動(dòng)開展生態(tài)保護(hù)的積極性。二是生態(tài)產(chǎn)品的供給區(qū)和受益區(qū)存在空間差異，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)共擔(dān)生態(tài)保護(hù)成本、共謀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。由于缺乏有效的區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制，生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)需求關(guān)系難以建立，沒有真正建立起跨區(qū)域、跨流域的市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。三是水源地對(duì)河流的水量貢獻(xiàn)率大，然而因初始水權(quán)分配依據(jù)用水量，造成水源地的初始水權(quán)較小，導(dǎo)致水權(quán)交易時(shí)并不能體現(xiàn)出生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值，也不能調(diào)動(dòng)起上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性。
03
深入推進(jìn)三江源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)
的幾點(diǎn)建議
牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位，以保障公共性生態(tài)產(chǎn)品為核心，以開發(fā)經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品為突破，改革創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制，將生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)培育成為三江源區(qū)人與自然和諧共生的發(fā)力點(diǎn)，形成一批可復(fù)制、可推廣、可應(yīng)用的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新實(shí)踐模式，將三江源區(qū)建設(shè)成為我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的國(guó)家示范樣板，為黃河流域以及長(zhǎng)江流域和其它國(guó)家生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。
(一)建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)推進(jìn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、高位謀劃布局以破解相關(guān)體制機(jī)制障礙。一是建立三江源區(qū)國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)綜合試驗(yàn)區(qū)，出臺(tái)《三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)國(guó)家試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》，對(duì)三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提出總體要求、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。二是成立由國(guó)家相關(guān)部門牽頭、青海省及黃河流域上下游地區(qū)參與的三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品保障與價(jià)值實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域上下游統(tǒng)籌。三是選擇工作基礎(chǔ)好、條件較為成熟的縣市開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)示范，各級(jí)黨委政府一把手牽頭負(fù)責(zé)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)實(shí)施。
(二)鞏固提高三江源區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力
一是國(guó)家繼續(xù)加大生態(tài)保護(hù)投入力度。在原有生態(tài)保護(hù)資金投入基礎(chǔ)上，國(guó)家繼續(xù)加大中央財(cái)政投入，行使公共性生態(tài)產(chǎn)品投資人的角色;依托“山水林田湖草”工程，加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、重要飲用水源地保護(hù)區(qū)、自然遺產(chǎn)地等各類保護(hù)地的投資，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給保障能力。二是建立完善三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品技術(shù)監(jiān)測(cè)體系。依托三江源區(qū)已有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)，進(jìn)一步補(bǔ)充完善，建立以能夠反映區(qū)域水質(zhì)水量、草地質(zhì)量等生態(tài)資源和生態(tài)產(chǎn)品狀況的技術(shù)監(jiān)測(cè)體系。三是大力普及義務(wù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)。加大落實(shí)三江源區(qū)義務(wù)教育，提高專業(yè)化和職業(yè)教育水平，提高三江源牧民的從業(yè)技能，促進(jìn)牧業(yè)人口轉(zhuǎn)移、促進(jìn)三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
(三)建立政府購(gòu)買公共生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制
一是建立政府購(gòu)買牧民生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補(bǔ)償新模式。在原有草原獎(jiǎng)補(bǔ)等補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際反向競(jìng)標(biāo)和績(jī)效支付的市場(chǎng)化補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家根據(jù)草地生態(tài)質(zhì)量按質(zhì)論價(jià)給予牧民生態(tài)補(bǔ)償，使牧民收入與草場(chǎng)生態(tài)質(zhì)量掛鉤，自覺平衡好畜牧生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)關(guān)系。二是完善與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量掛鉤的水權(quán)交易機(jī)制。以三江源區(qū)出境斷面水量、水質(zhì)制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，建立健全基于干凈水源量、質(zhì)的三江源區(qū)水權(quán)交易機(jī)制。三是探索建立長(zhǎng)江流域生態(tài)資源總量配額跨省交易制度。研究制定長(zhǎng)江流域森林、草地、濕地等生態(tài)要素的總量配額，構(gòu)建基于數(shù)量、質(zhì)量、生物量等各種要素之間的換算方法、交易價(jià)格體系，搭建流域生態(tài)資源總量配額跨省交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)資源有效配置。
(四)以異地開發(fā)模式促進(jìn)三江源區(qū)實(shí)現(xiàn)主體功能定位
我國(guó)已有實(shí)踐表明，通過共建產(chǎn)業(yè)園實(shí)現(xiàn)異地協(xié)同開發(fā)，在解決公共性生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)失靈難題的同時(shí)，有效地控制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口規(guī)模和工業(yè)化發(fā)展開發(fā)強(qiáng)度，是一種實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能定位的重要手段。以黃河中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好省市作為對(duì)口幫扶地區(qū)提供資金和技術(shù)支持，以青海省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)較好的西寧、海東、格爾木、德令哈等地區(qū)作為異地開發(fā)的承載區(qū)，建立1個(gè)三江源州縣對(duì)應(yīng)1個(gè)承載區(qū)和1個(gè)對(duì)口幫扶地區(qū)的“1+1+1”異地開發(fā)機(jī)制，三方共建異地開發(fā)工業(yè)園，按比例分享GDP、稅收，引導(dǎo)三江源區(qū)人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減小三江源區(qū)人類干擾強(qiáng)度。
(五)探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑促進(jìn)農(nóng)牧民增收致富
一是積極推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)。充分發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)合作社在解放勞動(dòng)力、緩解草畜矛盾和實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源資本化等方面的作用，鼓勵(lì)農(nóng)牧民將草場(chǎng)、牲畜等生產(chǎn)資料，以入股、租賃、抵押、合作等方式流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，使合作社成為促進(jìn)三江源區(qū)經(jīng)營(yíng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有力推手。二是鞏固強(qiáng)化生態(tài)管護(hù)員公益崗位長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步明確管護(hù)員崗位數(shù)量、崗位期限和續(xù)聘要求，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的公益崗位資金保障，使公益崗位成為牧民長(zhǎng)期、穩(wěn)定、固定的就業(yè)途徑，充分調(diào)動(dòng)牧民群眾保護(hù)生態(tài)的積極性。三是充分發(fā)揮三江源國(guó)家公園“國(guó)家所有、全民共享”的核心定位。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，開展國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)展以科研、科普、環(huán)境教育及探險(xiǎn)為導(dǎo)向的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，通過生態(tài)三產(chǎn)替代牧業(yè)一產(chǎn)，減輕草地的畜牧業(yè)承載壓力。
