黨的十八屆三中全會提出推行碳排放權交易制度，《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》明確要求逐步建立碳排放交易市場，2014年中央改革辦將“建立全國碳排放總量和分解落實機制，制定全國碳排放權交易管理辦法，建立國家碳排放權交易登記注冊系統”作為國家發展改革委牽頭的重點改革任務重點督辦。
一、必要性與緊迫性
我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經成為建立綠色低碳生態文明社會面臨的重要挑戰。碳排放權交易通過為重點排放單位設定總量控制目標，形成倒逼機制，促使企業加強碳排放管理，進而促進產業結構調整升級，為落實我國碳排放強度下降目標，推行溫室氣體排放總量控制和配額管理制度，確保落實2030年左右碳排放達到峰值的目標發揮積極作用。同時，碳排放權交易能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，增強企業的參與主動性，降低全社會的減排成本。此外，推行碳排放權交易還能促進新興服務業發展，帶動節能低碳和循環產業投資，為加快實施創新驅動發展戰略做出積極貢獻。
二、建立碳排放權交易市場的工作基礎
為探索和積累經驗，2011年11月我們組織北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等7個省市開展碳排放權交易試點。在試點省市帶動下，浙江等十多個非試點省(區)和城市也先期開展了一些基礎性工作。2014年我們按照中央改革辦部署，啟動了全國碳排放權交易市場頂層設計。隨著相關工作的有序展開，目前建立全國碳排放權交易市場的基礎已初步具備。
一是實踐基礎。各試點省市扎實開展大量基礎工作，利用較短時間建立起交易制度體系。到2014年6月，7個試點省市全部相繼啟動交易，共納入排放企業和單位1919家，配額總量合計約12億噸。截至2014年10月底，7個試點碳市場累計成交約1375萬噸二氧化碳，累計成交金額5. 2億元。試點省市2013年度碳排放配額清繳工作順利完成，配額清繳率均在96%以上，碳排放權交易市場運行總體平穩。
二是數據基礎。2013年國家發展改革委會同國家統計局下發《關于加強應對氣候變化統計工作的意見的通知》，完善溫室氣體排放基礎統計。試點省市出臺了重點企業溫室氣體核算與報告指南，選擇第三方核查機構對有關企業開展了碳排放盤查。國家層面已完成14個重點行業企業的碳排放核算報告指南，即將作為國家標準頒布，其余行業的碳排放核算報告指南也在抓緊編制。
三是政策基礎。加強法制建設是碳排放權交易市場的重要前提。2014年中央改革辦明確將制定《碳排放權交易管理辦法》作為重點改革任務。各個試點省市采取了出臺地方人大立法、政府令等不同的方式、分不同的階段解決立法河題，為全國碳排放權交易市場法制建設提供了經驗。
三、建設全國碳排放權交易市場的總體部署
建立全國碳排放權交易市場的主要工作包括：
(一)建立具有強制約束力的法律法規
建議國務院出臺行政法規《碳排放權交易管理條例》，由主管部門會同相關部門制定出臺《碳排放權交易總量確定和配額分配機制方案》及其他配套細則。
(二)確定碳排放權交易覆蓋范圍
以控制化石能源產生的二氧化碳為主，將電力、冶金、建材等重點排放行業中排放達到一定規模的企業納入交易體系，逐步增加溫室氣體種類和涵蓋企業范圍。
(三)設定碳排放權交易配額總量
基于我國碳排放強度下降目標、能源消費總量控制目標、煤炭消費總量控制目標等宏觀政策目標，建立碳排放總量制度和分解落實機制，以此為基礎，再結合納入企業的歷史排放清況、相關行業產業發展政策，設定各省區市碳排放權交易的配額總量。
(四)制定配額分配方案
依據納入企業的排放特點和數據基礎，并考慮維護其國際競爭力等因素，提出碳排放配額分配的原則、方法和標準，并確定具體的分配方案。
(五)建立核算、報告與核查體系
頒布全國企業溫室氣體排放報告管理辦法，發布電力、冶金等重點行業企業溫室氣體排放核算方法和標準，建立企業溫室氣體排放數據報告和管理系統和第三方核查機制。
(六)建立國家碳交易注冊登記系統
通過建立專門的信息化碳交易注冊登記系統，準確記錄、跟蹤和管理排放配額持有和交易情況。
(七)確定交易平臺
初期以現貨交易為主，條件具備時引入期貨交易。對交易機構進行有效監管，并針對碳排放權交易可能存在的風險點，建立健全監管制度，明確監管部門和監管責任。
(八)制定市場調節機制
綜合采用國家預留配額、出售經核證的自愿減排量、配額有償拍賣、政府資金回購等手段，對市場供需進行必要的調節，確保市場平穩運行。
四、時間進度安排
全國碳排放市場建設按照總體設計、分步實施的原則，分三個階段進行。
(一)準備階段(2014―2015年)
總體目標是完成碳排放權交易市場基礎建設工作，具備啟動交易的條件。其中2014年的主要任務是報請國務院發布《全國碳排放總量控制制度和分解落實機制實施方案》，國家發改委出臺部門規章《碳排放權交易管理暫行辦法》并建成國家碳交易注冊登記系統，具備運行條件。2015年的主要任務是與國務院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務院行政法規，同時由主管部門出臺其他相關的配套細則和技術標準，以及所有行業企業溫室氣體核算方法和標準，研究確定全國碳排放權交易配額總量及配額分配方法和標準，完善注冊登記系統，為啟動交易做好準備。
(二)運行完善階段(2016―2020年)
其中，2016―2017年為試運行階段，主要任務是根據出臺的各項政策法規，逐步將31個省區市及新疆生產建設兵團納入全國碳排放權交易范圍，做好配額的初始分配，啟動市場運行。2017―2020年的主要任務是全面實施碳排放權交易體系，調整和完善交易制度，實現市場穩定運行。
(三)穩定深化階段(2020年以后)
主要任務是增加交易產品，發展多元化交易模式，逐步形成運行穩定、健康活躍的交易市場。同時進一步提升市場容量和活躍程度，探索與國際上其他碳市場進行連接的可行性。
五、建立全國碳排放權交易市場的保障措施
(一)加強組織領導
發揮各地區和相關職能部門作用，加強溝通協調，推動落實各項工作任務。各地區要將建立碳排放權交易市場作為重要體制機制改革，納入本地區經濟社會發展規劃和年度工作計劃，明確任務、落實責任，確保完成本地區目標任務。建立碳交易專家支撐隊伍，加強相關的基礎研究和決策咨詢。
(二)完善財政金融配套政策
財政金融部門要研究提出支持碳排放權交易體系運行的金融財稅政策，加大資金支持力度，支持配額的分配與調節、第三方核查、注冊登記系統的運行和維護、市場監管等工作，保證碳市場長期持續運行。
(三)開展能力建設
在全國范圍內加強基礎能力建設，組織開展多層次、大面積、針對性強的培訓活動，建立長效人才培養和遴選機制，培養碳交易從業人員，為碳市場提供人才保障。
(四)加大宣傳力度
廣泛深入開展碳排放權交易重大意義的宣傳，進一步普及碳交易相關知識，提高社會各界對此項工作的認識水平，營造良好的社會氛圍。(國家發展改革委氣候司)
